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KIMS Periscope

KIMS Periscope 제330호

인도-태평양 해양안보 내에서 동남아시아의 입지설정

Institute of Defence and Strategic Studies (RSIS)
Senior Fellow

Collin Koh Swee Lean

미국과 중국의 강대국 경쟁과 우크라이나 전쟁이 지속되는 가운데, 남중국해 분쟁은 동남아시아에서 가장 중요한 해양안보 문제라고 볼 수 있다.  지역의 이해당사자들은 이미 그러한 결론에 도달한 것으로 보인다. 그러나 모든 아세안 회원국이 남중국해 분쟁을 동일한 시각에서 바라보지 않고 있으며 그 중요성에 대해 각자 다르게 생각하고 있는 것이 동남아시아의 현실이다.  따라서, 아세안은 단일 연합이 아니라 동남아시아에서 각기 다른 국가적 여건, 위협인식 및 우선순위를 갖고 있는 10개 국가로 구성되어 있다는 점에 유의해야 한다 (표 1 참조). 아세안의 근본적인 원칙을 개괄적으로 명시하는 공동선언서가 점차 늘어나고 있지만, 유럽연합의 공동안보방위정책(CSDP)과 같은 공동 방위 및 안보 계획은 찾아볼 수 없다. 기본적으로 아세안 회원국은 각자의 위협 평가와 국가 우선 순위 및 역량을 토대로 해양안보 보장을 위한 활동에 나서고 있다.

표 1: 동남아시아의 해양안보 우려사항

  • 출처: 공식 및 공개 보고서를 토대로 저자 작성. 상기 제시된 도전과제는 시간이 흐르면서 위협 우선순위가 바뀌므로 그에 따라 달라질 수 있음에 유의.

간략하게 살펴보는 지리적 및 역사적 맥락

아세안이라는 광범위한 배경에서 남중국해 분쟁은 동남아시아 지역이 직면한 다양하고 복잡한 해양안보 문제의 일부에 해당하며, 이는 지역의 지리와 역사에서 기인한다. 동남아시아 해양은 반폐쇄적 수역과 전략적 요충지인 주요 수로들로 이루어진 좁은 연안 경계로 이루어져 있다. 이러한 지리적 특성은 국가 주권과 관할권 주장이 교차하는 온상이 되어 국가 간의 분쟁을 야기한다. 동시에, 육지와 해상 간의 다공성 경계는 초국경 해양위협 행위자들에게 기회를 제공한다.

거시적인 관점에서 살펴보면, 동남아시아는 인도양과 태평양이라는 두 개의 주요 해양이 합류하는 지점의 정중앙에 위치하고 있다. 세계의 주요 상품과 에너지 무역의 상당 부분을 운반하는 중요한 해상교통로들이 양방향으로 동남아시아 지역을 관통한다. 동시에, 동남아시아는 이른바 “유동 자원”을 구성하는 해상교통로 외에도 해양 기반 재생에너지로 엄청난 잠재력을 지닌 해저 탄화수소와 어업에 이르기는 해양 자원 저장소이기도 하다. 해상 무역과 상업 및 자원 잠재력은 동남아시아에 이익과 해로움을 모두 제공한다. 다시 말해, 국가의 사회경제적 발전을 위한 수단을 제공하지만, 한편으로는 자신의 이익과 영향력을 주장하려는 다른 지역 행위자에게 동남아시아를 매력적인 대상으로 만들어 버린다.

동남아시아에게 있어 외부세력의 지역 내 활동은 낯선 일이 아니다. 식민지와 탈식민지 시대의 동남아시아는 2차세계대전과 냉전시대의 갈등 그리고 바로 현재에 이르기까지 강대국의 역학관계에 놓여 있으며, 그 중에서도 미국과 중국의 경쟁관계가 주로 지배하는 상황이 지속되고 있다. 그렇기 때문에 동남아시아의 정치 엘리트층 사이에서는 이러한 역학관계에 대한 우려가 만연해 있었다. 언론 논평에서는 동남아시아를 본질적으로 “거물들” 뒤로 숨거나 이들에게 패배한 힘없고 때로는 무력한 정치 집단으로 묘사하는 경향이 있다. 그렇지만 이는 결단코 사실과 거리가 멀다: 동남아시아 국가들은 다양한 측면에서 때로는 아세안을 통해 전략적 자율성과 주체성을 주장하기 위해 노력해 왔다.  해양안보의 경우, 동남아시아 국가들은 자국의 주권과 관할권을 적극적으로 보호하고 해역을 감시하며 타 지역의 개입을 차단하는 것을 추구한다.

영해 및 관할수역의 치안 유지에 관한 도전과제

동남아시아 국가들은 영해 및 관할수역의 치안유지를 위해 전통적으로 국가 주권과 전략적 자율성을 보존하고자 자치를 선호해 왔다. 국가의 해상치안유지 능력은 해양 영역의 위협을 방지하는 것뿐만 아니라, 인터넷 시대에서 집권층들이 정치적 정당성을 강화하는 토대가 되었다.

2021년 시민 단체들은 나투나 제도 인근의 인도네시아 배타적 경제수역에서 벌어지던 중국의 해양 활동에 대해 폭로하였는데 이는 인도네시아 당국을 궁지로 몰아넣었다. 인도네시아가 중국과의 양자 관계를 관리하기 위해 해당 문제를 경시하는 모습을 보여줬기 때문이다.  정치 문제를 논하지 않더라도, 인도네시아가 처한 곤경은 다른 동남아시아 국가들이 직면한 어려움을 여실히 드러낸다. 말레이시아와 필리핀도 한동안 해양력 부족 문제를 겪었다. 두 국가는 남중국해에서의 중국의 강압에 맞서 제한된 자원을 활용해 최선을 다해 대응 작전을 수행했다. 하지만 여러 제약으로 인해 분쟁 지역에서의 지속적인 주둔이 불가능해 결국 위협 행위자가 악용할 수 있는 치안 공백이 발생하게 되었다. 중국이 남중국해의 동남아시아 국가들에게 주요 우려사항이기는 하지만, 유일한 문제는 아니다. 이들 정부는 날마다 자국 군대의 지속적인 주둔이 요구되는 일련의 해양안보 문제 해결에 어려움을 겪고 있다. 해적행위 및 해상 무장강도, 해상에서의 마약 및 총기류 밀매, 인신매매, 밀수품 거래 등 초국가적 위협을 예로 들 수 있다.

해양 치안 문제에 대한 가장 확실한 해결책은 해양 역량 강화지만 이는 결코 말처럼 쉽지 않다. 동남아시아의 현대사를 살펴보면, 국방 정책보다 경제 정책이 높은 우선순위를 갖는 경우를 어렵지 않게 찾아볼 수 있다. 1997년~1998년 아시아 금융 위기와 2008년 세계 금융 위기는 이들 국가의 무기체계 획득 사업에 부정적인 영향을 미쳤다. 현재 코로나19 이후 상황과 우크라이나 전쟁으로 인한 물가상승 압력으로 인해 해군 함정을 비롯한 거액이 요구되는 무기체계 획득 사업은 정부의 긴축 재정 조치의 희생양이 될 수 있으며, 이로 인해 해군은 그들의 필요에 따라 우선 순위를 정해야 할 수도 있다. 일례로, 태국의 잠수함 사업은 엔진 설치를 둘러싼 중국 조선사와의 기술적인 문제뿐만 아니라, 사회경제적 우선순위에 더 많은 예산을 투입해야 한다는 국내 여론의 반대로 어려움을 겪었다.  필리핀은 막대한 재정 투입때문에 잠수함 획득 계획을 미루고, 당분간 수상함대, 특히 대잠수함 능력 현대화에 만족해야 하는 입장이다.

그러나 예산 제약에 대해 계속 언급하다 보면 동남아시아 해양 안보 거버넌스의 복잡성을 지나치게 단순화하게 될 수도 있다. 해군력 강화 프로그램의 차선책 관리 또한 걸림돌이 될 수 있다. 말레이시아 해군의 연안 전투함과 해안경비대의 연안 경비함 건조 사업은 납품기한 초과와 예산 관리 부실로 어려움을 겪었다.  신규 인수를 제외하더라도, 노후화된 기존 자산을 적절하게 유지보수 하는 것 또한 어려운 문제이다. 더불어, 일부 동남아시아 국가의 경우, 권한과 책임의 중복, 관료주의 연통조직, 제한된 자원을 둘러싼 기관 내 경쟁으로 인한 국가 해양 행위자의 다양성은 문제를 가중시키는 원인이 된다.

“적절한 규모의” 해양안보 거버넌스

앞으로는 동남아시아 국가들이 경제 회복과 성장에 초점을 맞춤과 동시에 코로나-19 발생 이전에 구상된 해군력 구축 사업을 시행하는 것이 가능할 것으로 보인다. 새로운 건조사업에 착수할 수 있는 동남아시아 국가는 일부에 불과하며, 이 조차도 예산이 반드시 보장된 것은 아니다. 대부분의 경우 예산은 주로 기존 역량 유지에 사용된다. 동시에, 국가 해양안보 행위자 사이의 더욱 개선된 기관간 조정 및 협력을 촉진하려는 관심과 노력이 증가하고 있다. 동남아시아 연안 국가들은 능력 면에서는 제한적이지만, 주권 및 관할수역의 치안강화 능력을 최대한 보존하기 위한 방법을 찾기 위해 노력하고 있다.

해양 분야에서 지역 행위자간 실질적인 협력을 육성하기 위한 관심도 증가할 것으로 보인다. 예를 들어, 아세안 국방장관회의 (및 ASEAN 확대 국방장관회의 (ADMM+)), 아세안해양포럼 (및 확대 해양포럼 (Enhanced AMF))과 같은 아세안 제도 및 프레임워크는 주로 대화 메커니즘의 역할을 한다. 동남아시아 국가들은 말라카 해협 순찰 (Malacca Straits Patrols, MSP)과 술루해 삼자협력 의정서 (Trilateral Cooperative Arrangement, TCA)와 같은 “소규모” 이니셔티브가 양자 협력 및 더 넓은 지역 해양 안보 협력의 필요성을 연결하는 데 더욱 유용하다는 사실을 발견했다. MSP와 TCA는 출범의 어려움과 주요 해군력의 제약이라는 내재적인 취약성을 지니고 있음에도 불구하고, 동남아시아 국가들이 광범위한 협력을 위한 향후 모델로 유용하다고 판단할 수 있는 성공적인 모델로 간주된다.

동시에, 역내 해양 치안유지 노력에 대한 외부 세력 개입을 둘러싼 지역국가들의 경계에도 불구하고, 동남아시아의 해양 안보 거버넌스에 있어 지역 외 이해관계자들의 영향은 계속해서 유효할 것으로 보인다. 이러한 이해관계자 관계는 현존하는 민감성을 고려하면 지역의 해양 안보 거버넌스에 일방적인 개입의 형태를 취하지 않으며 앞으로도 그렇지 않을 것이지만, 동남아시아 정치 엘리트들은 여전히 “보다 연성적인” 참여를 긍정적으로 받아들일 것으로 보인다. 이는 합동 훈련과 해군 외교 역할을 모두 수행하는 해군과 해안경비대 파견의 형태를 포함한다. 최근 인도네시아가 실시한 슈퍼 가루다 쉴드 (Super Garuda Shield) 훈련과 같은 다자간 대규모 군사 훈련이 급증하는 것은 동남아시아 정부가 역외 세력을 계속해서 참여시키고 역내 평화와 안정에 투자하려는 열망을 보여주는 신호라고 할 수 있다. 금융, 물자 및 정보 교환과 공유와 같은 형태의 기술 지원은 모두 이러한 해양 안보 위협에 대처하기 위한 동남아시아의 해군력 구축에 기여한다.

그러므로 동남아시아의 해양안보는 아세안 중심 기관과 미국이 주도하는 전통적인 허브 앤 스포크 (hub-and-spoke) 동맹 및 파트너십을 중심으로 양자, 소규모 및 다자간 협력 프레임워크와 메커니즘이 복잡하게 얽혀 있는 특징을 보일 것으로 보인다. 일부 동남아시아 국가는 아세안 내부 또는 지역 외부 참여자들과 협력해 지역 해양 안보 거버넌스에서 더욱 큰 역할을 할 수 있는 기회를 모색할 것으로 보인다. 최근 동남아시아 국가들의 역내 해양 분쟁을 해결하려는 노력 또한 향후 협력 강화에 있어 좋은 징조이다. 이러한 협력은 필수적이지만, 동남아시아 정부는 여전히 보다 나은 정책 설정, 우선순위 및 자원 할당 전략수립, 기관간 협력과 조정을 촉진해 자국의 해양안보 거버넌스를 관리해야 할 필요가 있다.

Locating Southeast Asia
within the Indo-Pacific Maritime Security

Collin Koh
Senior Fellow,
Institute of Defence and Strategic Studies, RSIS

In the era of Great Power rivalry between China and the U.S., and the outbreak of war in Ukraine, one may conclude that the South China Sea (SCS) disputes constitute the single most important maritime security concern in Southeast Asia. Interested and concerned parties might be understood for having come to such conclusions. Yet the reality in Southeast Asia is that the SCS disputes are not necessarily perceived in the same light or accorded the same level of importance amongst the member states of the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN).

On that note, it is therefore important to note that ASEAN is never a monolithic bloc, instead made up of such a diverse set of 10 different countries in Southeast Asia, each with its own unique national context, threat perceptions and priorities (see Table 1). Beyond the ever-growing collection of joint declarations that usually outline nothing more than fundamental bloc principles, there has never been any common defense and security plan akin to the Common Security and Defense Policy of the European Union for example. Essentially, each ASEAN member state goes about ensuring its maritime security interests based on its own threat assessments, national priorities and capacity.

Table 1: Maritime Security Concerns in Southeast Asia

Source: By author, based on official and open-source reports. Note that this table evolves over time as threat priorities change.

Geographical and Historical Context in Brief

The SCS disputes, seen from this broad context of ASEAN, can therefore be better understood as simply constituting part of the diverse and complex multitude of maritime security concerns confronting the region. Geography and history conspire in shaping such concerns. At the most basic, maritime Southeast Asia is characterized by tight littoral confines made up of semi-enclosed water bodies and key waterways that serve as strategic chokepoints. Such geographical setup becomes fertile ground for overlapping national sovereignty and jurisdictional claims, resulting in interstate disputes. At the same time, the porous land-maritime boundaries provide opportunities for transborder maritime threat actors.

From an even wider, macroscopic perspective, Southeast Asia is right smacked in the middle of the confluence of two key world oceans – the Indian Ocean and Pacific Ocean. Some of the critical international sea lines of communications, carrying much of the world’s vital commodity and energy trade, pass through Southeast Asia in either directions. At the same time, besides SLOCs constituting what one may call “flow resource”, Southeast Asia is also a marine “stock resource” repository, especially undersea hydrocarbons, huge potential in sea-based renewable energy, and of course, fisheries. Seaborne trade and commerce as well as resource potential thus present both a boon and a bane for Southeast Asia. On the one hand, these provide the wherewithal for national socioeconomic development; on the other, however, these make the region attractive to extra-regional actors seeking to claim their stakes and influence.

Southeast Asia is no stranger to extra-regional presence. Colonial and post-colonial Southeast Asia has since seen the long course of the last world war through to the Cold War conflicts and right till this very day, continued Great Power dynamics – especially one that is largely dominated by the China-U.S. rivalry. Hence, there has always been a pervading concern amongst Southeast Asian political elites towards such dynamics. Media commentaries tend to paint Southeast Asia as essentially a cluster of weak and at times powerless polities that find themselves swept under the carpet – or rolled over – by the “big boys”. This is certainly far from the truth: in various contexts Southeast Asian countries have sought to assert strategic autonomy and agency, at times through ASEAN as a collective institution.  In the maritime security sphere, Southeast Asian governments jealously guard their national sovereignty and jurisdictional rights, preferring to police their waters and keep out extra-regional intervention.

Challenges to Policing Sovereign and Jurisdictional Waters

In order to police sovereign and jurisdictional waters, Southeast Asian nations have traditionally preferred self-help in order to preserve their national sovereignty and strategic autonomy. The ability to police waters is not merely about warding off threats in the maritime domain, but it also serves as much as a basis for political legitimacy for the ruling elites especially in the current era of internet penetration amongst the younger constituents. In 2021, revelations by civil society actors on Chinese maritime activities in the Indonesian exclusive economic zone off the Natuna Islands placed Jakarta on the backfoot – given the penchant of the authorities to downplay the issue as a way of managing bilateral ties with Beijing.  The politics aside, Indonesia’s predicament also well reflects the challenges faced by its other Southeast Asian counterparts.

Malaysia and the Philippines for example have for some time attended to maritime capacity shortfalls. Against Chinese coercion in the SCS, these countries have tapped their limited forces to put up counter-presence operations as best as they could. Given these constraints, persistent presence is often far from assured in areas of contention, thus leaving policing gaps that could be exploited by threat actors. China is indeed a major concern for these Southeast Asian parties in the SCS, but far from being the only problem. On a day to day basis, these governments grapple with a host of maritime security challenges that demand persistent presence of their forces, for instance such transnational threats as piracy and armed robbery against ships, seaborne trafficking of drugs, firearms and persons, as well as contraband smuggling.

The obvious solution to maritime policing challenges would be to beef up maritime capacity. But that is easier said than done. Throughout the course of contemporary Southeast Asia’s history economic imperatives are frequently accorded greater priority over defense and security programmes. The Asian financial crisis in 1997-98 and global economic recession in 2008 have had negative impact on the countries’ arms acquisition programmes. In the current post-COVID context and inflationary pressures emanating from the war in Ukraine, “big ticket” arms acquisition programmes, especially naval ships, could become the sacrificial lambs in government financial austerity measures – forcing maritime forces to prioritize their needs. Thailand for example found its submarine programme not only beset by technical issues surrounding engine installation with the Chinese shipbuilder but domestic opposition that calls for more funds injected into socioeconomic priorities instead.  The Philippines has to be contented for now with modernizing its surface forces – especially anti-submarine warfare capabilities – while putting its submarine acquisition plans on the backburner due to the huge financial commitment involved.

Harping on funding constraints, however, could over-simplify the complexity of maritime security governance in Southeast Asia. Suboptimal management of maritime forces capacity-building programmes also stand in the way. Malaysia’s navy Littoral Combat Ship and coastguard offshore patrol vessel programmes have been afflicted with delivery overruns and mismanagement of project funds, for example.  And even putting aside new acquisitions, the proper maintenance of existing, ageing assets also poses a challenge. Compounding this problem is the multiplicity of national maritime actors which, for some Southeast Asian countries, resulted in duplicative and overlapping mandates and responsibilities, bureaucratic stovepipes, as well as inter-service rivalries over limited resources.

Right-sizing” Maritime Security Governance

Going forward, it is possible to envisage an overriding focus amongst Southeast Asian countries on prioritizing economic recovery and growth, while at the same time implementing maritime forces capacity-building programmes conceived before the pandemic outbreak. Only a handful of regional countries are able to start new acquisition programmes, and even for that, funding is not necessarily guaranteed. For the vast majority, funding largely goes to the upkeep of existing capacities. At the same time, there has been growing interest and effort in promoting better inter-agency coordination and cooperation between those national maritime security actors. As best as possible, Southeast Asian littoral countries seek to preserve their ability, albeit limited in terms of capacity, to police their sovereign and jurisdictional waters.

There will also be growing interest in fostering practical cooperation amongst regional actors in the maritime sphere. ASEAN institutions and frameworks, such as the ASEAN Defence Ministers’ Meeting (and the ADMM+), as well as ASEAN Maritime Forum (and Enhanced AMF) for example serve chiefly as dialogue mechanisms. Southeast Asian countries have found “minilateral” initiatives such as the Malacca Straits Patrols and Sulu Sea Trilateral Cooperative Arrangement more useful as bridge between bilateral cooperation and the need for wider, pan-regional maritime security cooperation. MSP and TCA, notwithstanding their birthing pains and inherent weaknesses concerning primarily capacity constraints, are deemed successful models that Southeast Asian countries are likely to find useful as the future model for wider collaboration.

At the same time, there will continue to be currency for extra-regional stakeholdership in Southeast Asia’s maritime security governance despite the regional governments’ wariness towards external intervention in maritime policing efforts. This stakeholdership does not and will not take the form of unilateral intervention in the region’s maritime security governance given such extant sensitivities, whereas “softer” involvement looks set to remain positively received by Southeast Asian political elites. This takes the form of general military and coastguard presence that also serves both “flag-showing” signaling as well as practical joint training purposes. The recent flurry of high-profile, multilateral military exercises such as Exercise Super Garuda Shield hosted by Indonesia is symptomatic of desire amongst Southeast Asian governments to keep extra-regional powers engaged and invested in regional peace and stability. Financial, materiel and other forms of technical assistance such as intelligence exchange and information sharing – which altogether contributes towards the building of Southeast Asia’s maritime capacity to deal with those maritime security threats.

In the foreseeable future, therefore, Southeast Asia’s maritime security looks set to be characterized by an interwoven complex of bilateral, minilateral and multilateral cooperative frameworks and mechanisms that revolve around the ASEAN-centric institutions as well as traditional U.S.-led hub-and-spoke alliances and partnerships. Certain Southeast Asian countries would look for opportunities to play a bigger role in regional maritime security governance, either at the intra-ASEAN level or in concert with extra-regional players. Recent efforts by Southeast Asian countries to address intramural maritime disputes also bode well for future enhanced cooperation. That said, however, while cooperation is essential it should not take Southeast Asian governments away from the necessity of getting their house in order – managing their national maritime security governance through better policymaking and strategizing in priorities and resource allocation, as well as promoting interagency coordination and collaboration.

Collin Koh is Senior Fellow at the Institute of Defence and Strategic Studies which is a constituent unit of the S. Rajaratnam School of International Studies, based in Nanyang Technological University, Singapore. He has research interests on naval affairs in the Indo-Pacific, focusing on Southeast Asia. Collin has published several op-eds, policy- and academic journal articles as well as chapters for edited volumes covering his research areas. He has also taught at Singapore Armed Forces professional military education and training courses. Besides research and teaching, Collin also contributes his perspectives to various local and international media outlets and participates in activities with geopolitical risks consultancies.

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