미국 해군 355척 계획의 현실과 전망

2016년 미국 대통령 선거유세에서 트럼프 후보는 350척 함정확보를 공약하였다. 미 해군은 2016년에 전력구조평가(FSA)를 실시하였고, 그 결과를 근거로 2016년 12월15일에 355척 보유를 함정건조 목표치로 설정하였다. 2017년 12월 트럼프 대통령은 “실현가능한 조속히(as soon as practicable)” 355척을 보유한다는 조항이 포함된 FY2018 국방수권법(NDAA)에 서명하였다. 이후 국방부와 해군은 최소 355척 이상의 함정으로 새롭고 혁신적인 함대를 구성한다는 목표로 관련연구를 진행하였다. 냉전의 막바지였던 1988년에 565척이었던 미 해군의 취역 함정 숫자는 냉전 종식이후 줄곧 감소하다가 2015년말에 271척으로 최저를 기록한 뒤 2020년 12월 302척을 유지하고 있다. 함정 척수의 감소에도 불구하고 연 평균 100여척이 상시 작전임무에 투입되어야 하므로 정비와 교육훈련 기간들이 단축되었다. 글로벌 안보환경의 복잡성이 심화됨에 따라 작전소요는 증가하는 반면, 가용척수는 제한되므로 척수 증가는 미룰 수 없는 과제가 되었다. 또한, 나날이 발전하는 첨단 정보통신기술들을 새로운 작전개념들과 접목시켜 함정건조에 반영하여야 한다. 트럼프 행정부의 국가안보보좌관을 맡았던 로버트 오브라이언(O’Brien)은 10년 이내에 355척 이상의 함정을 보유하는 것이 백악관의 정책우선 사항이라고 강조하며, 국방부와 의회, 그리고 각 군 수뇌부들의 적극적 참여와 실행을 이끌어내기 위해 노력하였다.

355척 목표는 세 가지 영역에서 병행적인 계획수립과 실행을 요구한다. 첫째는 전력기획의 영역으로, 2018년 국방전략서(NDS)의 지침을 준수하고 합참에서 개발 중인 합동작전개념들과 어긋나지 않도록 함정의 종류와 숫자, 구성방식을 확정해야 한다. 둘째는 조함(造艦)의 영역으로, 과거 함정건조 사업에서 드러났던 오류들을 반복하지 않도록 기술적 완전성을 추구해야 한다. 셋째는 예산의 영역으로, 소요예산 규모를 정확히 추정하고 재원조달 방안을 강구해야 한다. 2021년 1월까지 세 가지 영역에서 진행되어 온 내용들을 살펴보면 355척 달성이 결코 “실현가능한 조속히” 이루어지기 어려우며 향후 여정이 순탄치 않음을 알 수 있다. 바이든 행정부로의 정권이양을 40여일 남겨둔 2020년 12월9일이 되어서야 355척 달성을 위한 “30년 함정건조계획(30-Year Shipbuilding Plan)”의 초안(draft)이 공개되었다.

미 해군의 355척 계획은 2018년 발간된 국가방위전략서(NDS)에 수록된 전력건설 방향을 준수하고 방위목표 달성에 기여해야 한다. 이를 위해 해군·해병대에 대한 새로운 통합전력구조평가(IFSA)를 실시하고, 그 결과를 바탕으로 “30년 함정건조계획”을 수립하여야 한다. 또한, 중장기 예산규모와 조달방안에 대해 국방부 및 의회와 큰 틀에서 합의를 이끌어 내어야 한다. 그러나 미 해군은 2016년에 해군만을 대상으로 실시했던 전력구조평가(FSA)에 근거하여 대형함정 위주의 30년 함정건조계획을 수립하였고 FY2019와 FY2020 예산요구안을 작성하였다. 해군의 2016년 계획은 합참에서 개발 중인 합동작전 개념들을 충분히 반영하지 않았으며, 미래에 과다한 예산 증액을 초래하여 사업을 지연시킬 것이라는 비난을 받았다. 실제로 미 해군이 FY2020 예산요구안 작성 시 추산하였던 30년 함정건조계획 예산의 총액과 의회예산국(CBO)이 추산한 총액 간에는 30%넘는 차이가 발생하였다. FY2020의 5개년 함정건조계획에 반영된 총 55척의 신규함정 건조 착수가 FY2021의 5개년 계획에서는 42척으로 줄어든 사실도 예산산출의 어려움을 나타낸다. 미 해군이 FY2021 예산요구안의 의회 제출 마감시한인 2020년 2월까지 통합전력구조평가(IFSA)와 이에 근거한 “30년 함정건조계획”수립에 실패하자, 에스퍼(Esper)국방장관은 부(部)장관이 주도하여 IFSA를 실시하고 건조계획을 수립하도록 지시하였다. 에스퍼 장관은 국방부가 추진하는 함정건조계획에 대한 여론을 살피기 위해 2020년 10월 “Battle Force 2045”로 명명된 제안서를 공개하였다. 그 핵심은 해군의 “분산된 해양작전(DMO)” 및 해병대의 “원정전진기지작전(EABO)” 구현을 위해 다수 대형함정 위주의 기존전력을 소수의 대형함정, 다수의 중소형함정, 그리고 대형무인함정(LSUV) 위주의 전력구조로 변환시키는 내용이었다.

2020년 12월9일에 백악관 예산관리국(OMB)은 국방부가 수립한 계획을 토대로 함정획득 규모를 대폭 증가하고 획득시기를 앞당긴 “30년 함정건조계획” 초안(draft)과 7,590억 달러의 FY2022 국방예산요구안을 공개하였다. FY2018 국방수권법(NDAA)이 승인된 지 3년이 지난 후 전력건설의 청사진(Blueprint)이 나온 것이다. 이 계획은 파격적인 수준의 예산을 투입하여 2031년까지 355척 목표를 달성하고, 2045년까지 유·무인 함정들을 포함하여 500척 이상(유인함정 382~446척, 대형 무인함정 143~242척)을 획득한다는 내용이다. FY2022-FY2026 기간 전체 국방비를 15% 증액한 반면, 함정건조와 관련된 예산은 85% 증액시켰다. FY2021 예산안과 비교하여 향후 5년간 함정건조비용만 450억달러가 추가로 소요된다. 이러한 예산은 對테러 전쟁비용 등 해외긴급작전(OCO)예산에서 350억달러를 삭감하고 1,300명의 육군 병력감축과 구형장비 폐기로 예산을 절감하여 사용하는 것으로 계획하고 있다.

트럼프 행정부의 30년 함정건조계획은 세 가지 측면에서 현실성이 낮다. 첫째, OCO예산의 대규모 삭감은 탈(脫)국제주의를 지향하는 트럼프의 통치 철학이 반영된 것으로, 국제주의를 지향하는 바이든 행정부가 수용하기 어려운 사안이다. 특정한 사업예산을 증액하기 위하여 OCO예산을 삭감하는 조치는 예산입법의 취지에 어긋나므로 의회를 통과할 가능성도 희박하다. 둘째, 바이든 행정부는 코로나-19 사태 대응을 위해 1조9천억달러의 대규모 경기부양 정책을 추진하고 있으므로 트럼프 대통령이 원했던 수준의 함정건조예산 증액은 달성하기 어렵다. 현재 상황은 2009년에 취임하자마자 금융위기 대응을 위해 대규모 재정적자 정책을 펼칠 수밖에 없었던 오바마 대통령의 상황과 흡사하다. 오바마 대통령은 재정적자 증가폭을 줄이기 위해 예산통제법(BCA)을 도입하여 국방비 감축을 추진하였다. 셋째, 예산상한선(Budget Cap)을 설정해 놓았던 2011년 예산통제법(BCA)의 유효기한이 FY2021로 종료될 예정이다. 이에 따라 FY2022부터 명확한 지침(Guideline)이 부재한 상태에서 예산입법을 진행하여야 한다. 항목구성, 세출입 평가 및 배정, 상한선 설정 등을 둘러싼 여야 및 상하원간 치열한 논쟁과 거래가 예상된다. 이러한 상황에서 트럼프가 만든 FY2022 예산요구안이 큰 수정 없이 의회에 제출될 가능성은 매우 희박하다. 

미 해군은 트럼프 행정부가 남긴 30년 함정건조계획을 바이든 행정부와 재협의하고 예산반영을 위해 의회를 설득해야 한다. 미 의회는 해군의 함정건조사업과 관련하여 불편한 기억을 가지고 있다. 2000년대 중반 이후 당대 최고의 첨단기술들을 적용한 세 가지 사업들, -연안전투함(LCS), 줌왈트(Zumwalt)급 구축함, 포드(Ford)급 항모-,의 실패 경험 때문이다. 화려한 비전(Vision)으로 착수된 사업이었지만 예상치를 훨씬 웃도는 건조비용과 기간을 소모하였고, 취역이후에도 기술적 문제들이 끊임없이 발생하여 추가 비용을 투입하고 있으며, 현재까지도 기대했던 성능을 발휘하지 못하고 있다. 올해 1월11일 길데이 해군참모총장은 연안전투함(LCS) 4척의 조기퇴역, 구형 이지스 순양함 및 도크형 상륙함(LSD)들의 퇴역, 육상 이지스 체계 이관 계획을 공개하는 자리에서 신규 함정 획득의 중요성을 언급하면서도 성급한 기술적용으로 초래되었던 실패들을 반복하지 않겠다고 강조하였다.

2021년에 미 해군은 두 가지 결실을 이루어 내야 한다. 첫째, 다수의 항모타격단 및 상륙준비단, 가상 무인함정들이 참가하고 우주·사이버·전자전 영역까지 망라하는 대규모 훈련을 통해서 A2/AD에 대응하는 해군 및 해병대 작전개념인 “분산된 해양작전(DMO), 경쟁적 환경에서의 연안작전(LOCE), 원정전진기지작전(EABO)”의 실효성을 증명해야 한다. 이는 30년 함정건조계획을 구체화하기 위한 전제조건이다. 미 해군은 2020년에 이러한 목적의 대규모 훈련을 계획하였으나 코로나-19 사태로 연기하였다. 둘째, 대형무인수상함정(LUSV)과 관련된 기술들의 가용성과 신뢰성을 증명해야 한다. 미 의회는 LUSV의 기술적 실현 가능성과 실전에서의 효과에 대해 회의적인 시각을 드러내고 있다. FY2021 예산에 5.79억달러의 LUSV 연구개발 및 획득 예산을 의회에 요청하였으나 하원 군사소위원회는 획득 예산의 전제조건으로 기술적 신뢰성에 대한 해군성 장관의 보증을 요구했다. 미 의회는 LUSV의 기술적 신뢰성이 검증되기 전까지 획득을 위한 예산은 승인하지 않겠다는 방침을 정한 것으로 알려졌다. 

해군력 증강을 위한 트럼프 행정부의 노력에도 불구하고 355척 달성을 위한 30년 함정건조계획 “초안(draft)”이 나오기까지 적지 않은 시간이 소요되었다. 계획의 수정(revision)과 구체화, 예산반영 및 실행은 상당한 기간을 필요로 한다. 중국 해군력의 급속한 성장과 미국 해군력의 느린 변환으로 인해 미 해군 함정들의 작전부담은 장기간 지속될 것이다. 이는 QUAD를 비롯한 다자안보협의체의 결속 강화와 동맹국들의 기여에 대한 강조로 연결되리라 예상한다.