KIMS Periscope 제268호
중국 해군: 수정주의 국가의 강압적 도구
1949년 이래로 중국은 불만있는(dissatisfied) 수정주의(revisionist) 국가였다. 냉전 시기, 중국은 자국의 영토를 수호하기 위해 한국전쟁에 참전했고, 러시아∙인도와 전쟁을 치렀으며, 인도차이나(Indochina) 반도에서 세 개의 전쟁에 참전했다. 미국이 인도차이나 반도에서 패퇴하고 소련이 몰락하고 나서야 중국은 본토 주변부에서의 지배권을 확립할 수 있었다.
그럼에도 불구하고 미국은 냉전 이후 동아시아 해양영역에서 패권국으로 군림했고, 미국의 해군은 대만 해협을 포함한 중국 연안 해역에서 자유롭게 항해할 수 있었다. 미국은 역내 동맹국과 파트너 국가들의 – 한국, 일본, 필리핀, 싱가포르, 그리고 말레이시아 – 해∙공군 시설을 이용하면서 중국 해안선을 포위(encirclement)할 수 있었다.
반면 중국은 탈냉전 이후 해양안보질서에 도전할만한 힘을 갖추고 있지 못했다. 오랜 기간 경제적∙기술적 근대화 과정을 거치고 나서야 대륙 안보를 확립할 수 있었고, 미국이 지배하는 동아시아 해양안보환경에 도전할만한 능력을 갖출 수 있었다. 이것이 바로 중국 “4개 현대화(Four Modernizations)” 경제전략의 근간이되었으며, 방위 현대화(defense modernization)는 이 중 네 번째에 해당하였다.
2015년에 이르러 중국은 잠수함, 구축함, 전투기, 미사일 등 군사력을 질적∙양적으로 최신화하면서, 미국의 군사력 수준에 가까워지고 있다. 나아가 중국의 재래식 육상 기반 미사일 전력은 전시 미군의 동맹국 시설에의 접근을 위험하게 하고 있다. 중국은 이제 동아시아 전반에서 해양 강대국이 된 것이다.
강력한 해군력을 보유하게 된 중국은 미국의 패권적 안보질서를 수정(revise)하고자 한다. 그 목적은 명확하다. 미국의 안보 파트너십과 영향권(sphere of influence)을 약화시키고, 본토 해안경계선을 따라 중국의 안보를 현실화(realize)하는 것이다.
미국의 해양 패권에 도전하기 위해 중국은 신중하지만 효과적으로 新 능력을 사용하고 있다. 그들의 정책은 시오도르 루스벨트(Theodore Roosevelt)의 “거대한 막대기를 들고 천천히 걷는(walk slowly, but carry a big stick)” 정책과 “포함(砲艦)외교(gunboat diplomacy)”를 연상케 한다. 중국의 “거대한 막대기”는 해군력을 의미한다. 주변국 정책결정가들은 미-중 해양균형(naval balance)이 변화하고 있는 상황과 이에 따른 함의가 무엇인지 충분히 주지하고 있다.
중국 해군은 “천천히 걷고” 있다. 중국 포함외교의 이면에는 항상 중국 해군의 그림자가 드리워져 있으며, 중국 해경과 비무장 어선단(fishing fleet)은 해양영역에서의 존재감을 높이고 있다. 주변국들은 중국 해경 뒤에는 항상 중국 해군이 존재하는 것을 알고 있으며, 자국 안보를 수호하기 위해 중국 해군과 일정한 안전거리를 유지해야 하는 것을 알고 있다.
2010년 이래로 중국은 미국의 안보 파트너십에 도전하기 위한 해양정책을 한층 강화하였다. 미국이 동아시아로 “회귀(pivot)”하고 한국, 베트남, 필리핀 등과 안보협력을 강화하자, 중국은 강압적인 해양정책을 구사하기 시작한 것이다. 미국은 이에 대응하여 중국의 관할권 주장에 대항하는 베트남과 필리핀을 적극적으로 지원하고 있다.
한국의 경우, 중국의 반대에도 불구하고 사드(THAAD) 미사일 방어 시스템을 도입했다. 사드는 한국의 남쪽 영토 1/3밖에 방어하지 못하지만, 한미동맹을 강화하고 중국의 미사일 위협에 효과적으로 대응할 수 있는 수단이 되었다. 중국은 강압적인 경제제재로 보복했다. 나아가, 중국은 서해에서의 군사활동을 강화하고, 한국 배타적경제수역(EEZ)에서의 중국 어업단 활동을 증가시킴으로써 한-중 관계를 악화시켰다.
남중국해의 경우, 중국은 인공섬을 건설하고 해∙공군 시설을 건축하였다. 이로 인해 중국은 미국의 동맹국과 파트너 국가 근해에서 활동을 강화할 수 있었다. 중국의 목적은 그들로 하여금 미국과의 안보협력관계를 재고하도록 강요하는 데 있다.
중국은 베트남을 대상으로 한 포함외교를 통해 2014년 파라셀 군도 근처에서 해저자원을 탐사했다. 2012년부터 2016년까지는 필리핀을 대상으로 포함외교를 적극적으로 펼침으로써, 중국의 가장 큰 우려가 2012년 스카라버러(Scarborough) 군도 사건이나 필리핀의 상설재판소(PCA) 제소와 같은 일회적인 사건이 아닌 필리핀-미국 간 전략적 협력관계의 확대라는 것을 확인해주었다. 중국의 관점에서 베트남-미국, 필리핀-미국 협력관계 강화는 미국의 對 중국 봉쇄를 가능케 하기 때문이다.
중국의 해양활동 강화는 점진적으로 미국의 동아시아 동맹체제를 약화시키고 있다. 일본을 제외한 역내 미국의 전통적 우방국들은 더 이상 미국에 전적으로 의존하고 있지 않다. 대신, 한국과 말레이시아를 비롯한 국가들은 미-중 경쟁 사이에서 어느 편도 들지 않고 있고, 미국과 중국 양쪽 모두로부터 일정한 거리를 두고자 한다.
한국은 대만위기를 비롯한 한반도 역외 미-중 간 분쟁에 자국 영토가 사용되는 것을 허용하지 않겠다는 뜻을 분명히 했다. 2016년, 한국은 “3불 정책” 발표를 통해 미국과 일본이 주도하고 있는 對 중국 억제 정책에 동참하지 않겠다고 했다. 동남아시아 국가들은 더 이상 중국의 관할권 주장에 적극적으로 대항하지 않고 있다. 그들은 중국과의 안보, 경제 협력 관계를 강화하면서 미국의 對 중국 정책이 오히려 역내 불안정에 기여한다고 생각한다.
중국의 적극적인 포함외교와 주변국의 변화하는 협력관계는 미국의 패권적 단극체제에서 미-중 양극체제로 점차 변화하고 있음을 보여준다. 중국은 부상하는 강대국으로서, 안보질서를 수정하고자 한다. 주변국들은 부상하는 중국에 대항하는 데 신중하면서, 일정한 거리두기를 통해 새로운 강대국 질서에 적응하고자 하고 있다.
The Chinese Navy: The Coercive Tool of a Revisionist Power
Robert S. Ross
Professor
Boston College
Since 1949, China has been a dissatisfied and revisionist power. Given the presence of first the United States and then the Soviet Union on its borders, its revisionism was the expected reaction to its untenable security environment. Throughout the Cold War, to realize territorial security, China fought the Korean War, the Sino-Russian War, and the Sino-Indian War and it participated in the three wars in Indochina. Following the U.S. defeat in Indochina and then the collapse of the Soviet Union and its retreat from Indochina, China had achieved its objective—dominance along its entire mainland periphery.
Nevertheless, at the end of the Cold War, China had yet to achieve security. United States remained the hegemonic power throughout maritime East Asia and its navy could sail with impunity in Chinese coastal waters, including through the Taiwan Strait. The United States relied on its secure access to the air force and naval facilities of its regional security partners – South Korea, Japan, the Philippines, Singapore and Malaysia – to carry out encirclement of Chinese coastal waters.
But China was too weak to challenge the post-Cold War maritime security order. It required a prolonged period of economic and technological modernization both to consolidate its continental security and to develop the capabilities necessary to challenge the U.S.-dominated maritime status quo. This was the strategic foundation of China’s post-Mao economic strategy of the “Four Modernizations,” in which defense modernization ranked fourth, and of its strategy of “peaceful rise.”
By 2015, through the development of advanced technologies and the development of advanced submarines, destroyers, aircraft, and missiles, China had developed qualitative and quantitative maritime forces that approached parity with the U.S. military in East Asian waters. Moreover, its conventional land-based missiles put at risk U.S. war-time access to its security partners’ naval and air facilities throughout the region. China is now a maritime great power throughout East Asia.
Possessed with advanced naval capabilities, China is intent on revising the U.S. hegemonic security order. Its purpose is clear; relying on its advanced naval capabilities, it seeks to erode American security partnerships and its spheres of influence and realize security on China’s coastal perimeter.
To challenge U.S. maritime hegemony, China has cautiously but effectively wielded its new capabilities. Its policies are reminiscent of Theodore Roosevelt’s policies of “walk softly, but carry a big stick’ and his “gunboat diplomacy.” China’s ‘big stick’ is its naval power. Policy makers throughout East Asia do not need to be reminded of China’s advanced naval capabilities. They are fully aware of the shifting U.S.-China naval balance and the implications for China’s war fighting capability and for the reliability of U.S. defense commitments.
Thus, the Chinese Navy “walks softly.” It carries out gunboat diplomacy, but its navy stays in the background of regional security affairs, while its coast guard and its large but unarmed fishing fleets establish Chinese maritime presence in the vicinity of U.S. security partners. The secondary regional powers know that sailing just behind Chinese coast guard is the Chinese Navy and that their security requires that they keep the Chinese Navy at a safe distance from their coastal waters.
Since 2010, China has developed an up-tempo maritime policy to challenge U.S. security partnerships. As the United States “pivoted” to East Asia, it developed greater security cooperation with South Korea, Vietnam and the Philippines and it encouraged them to challenge Chinese interests. The United States encouraged South Korea to deploy the U.S. missile defense system and it encouraged Vietnam and the Philippines to challenge Chinese maritime claims. The critical issue for China was not that South Korea, Vietnam and the Philippines had challenged Chinese interests, but that their cooperation with the United States had enabled Washington to use local disputes to strengthen its regional military presence and its containment of China.
In the case of South Korea, despite Chinese opposition, Seoul agreed to deploy the U.S. terminal high altitude area defense (THAAD) missile defense system. Although THAAD, if effective, can only defend the southern one-third of South Korea, it served U.S. interests in consolidating the U.S.-South Korean alliance and in enhancing U.S. missile defense capabilities via-a-vis China. At stake for China was South Korean alliance cooperation with the United States against China. China retaliated by carrying out coercive and costly economic sanctions. More important, China carried out heightened military activities in disputed waters in the Yellow Sea and its fishing fleets increased their operations in South Korea’s exclusive economic zone, potentially contributing to heightened South Korea-China tension.
In the South China Sea, China constructed artificial islands and it developed naval and air facilities on these islands. China thus strengthened its military presence to enable more frequent and larger air force and naval operations near U.S. security partners. It aims to enhance its ability to compel the America’s South China Sea security partners to reconsider security cooperation with the United States.
In its gunboat diplomacy against Vietnam in 2014, China pushed back against Vietnamese reliance on improved relations with the United States to carry our resource exploration in the vicinity of the Paracel Islands. In its gunboat diplomacy against the Philippines from 2012-2016 regarding the 2012 Scarborough Shoal incident and the Philippines submission of its exclusive economic zone claim to the Permanent Court of Arbitration (PCA), China’s foremost concern was not the sovereignty disputes, but that the Philippines had expanded strategic cooperation with the United States to challenge China’s claims. From China’s perspective, greater Vietnamese and Philippine security cooperation with the United States contributed to U.S. containment of China.
China used coercive naval diplomacy to compel U.S. security partners to accommodate China’s interest that they do not cooperate with U.S China policy. Chinese coercive operations in the Yellow Sea and the South China Sea were not especially costly or risky for China, but they created the potential for dangerous crises for South Korea, Vietnam and the Philippines. These countries faced the prospect of conflict escalation with the Chinese Navy. And given the rise of the Chinese Navy and the shifting U.S.-China balance of forces throughout maritime East Asia, they had reduced confidence that the United States could deter Chinese use of force and defend them in hostilities.
China’s maritime activism has gradually eroded the U.S. alliance system within East Asia. With the exception of Japan, America’s post-World War II security partners, in a clear break from the post-World War II order, no longer proclaim themselves committed to the United States in regional security affairs. Rather, despite the existence of treaty agreements and long-time partnerships with the United States, governments from South Korea to Malaysia insist that they will not take sides in the U.S.-China competition; they are gradually moving toward equidistance between China and the United States.
South Korea has made it clear that it will not allow its territory to be used in a U.S.-China conflict off the Korean Peninsula, including in a Taiwan contingency. The 2016 “three nos” made clear that South Korea will not contribute to U.S. and Japanese resistance to the rise of China, including in missile defense. The Southeast Asian countries no longer actively challenge Chinese territorial claims. They are developing military cooperation with China and closer economic cooperation with China than with the United States and they have expressed concern that the U.S. policy towards China contributes to regional instability.
Chinese proactive naval diplomacy and the transformation of secondary power alignments reflect the great power transition from American hegemony to U.S.-China bipolarity. As a rising power, China insists on a revised security order. The secondary powers, cautious not to challenge rising China, are adjusting to the new great power order by accommodating Chinse interests by moving toward equidistance.
- 약력
Robert S. Ross is Professor of Political Science at Boston College and Associate, John King Fairbank Center for Chinese Studies, Harvard University. He received his Ph.D. in Political Science from Columbia University. Professor Ross’s research focuses on Chinese security policy and defense policy, East Asian security, and U.S.-China relations.
- 국내외 참고자료
- Lee Hsien Loong, “The Endangered Asian Century: America, China, and the Perils of Confrontation,” Foreign Affairs (July/August 2020).
- Robert S. Ross, “China Looks at the Korean Peninsula: The ‘Two Transitions’,” Survival 63, no. 6 (2021).
- Robert S. Ross, “China-Vietnamese Relations in the Era of Rising China: Power, Resistance, and Maritime Conflict,” Journal of Contemporary China 30, no. 130 (2021).
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