KIMS Periscope 제271호
인도 태평양 지역의 해양안보 : 우크라이나 위기의 교훈
인도 태평양 지역의 경제발전과 번영은 해양과 연안의 질서정연함에 달려있다. 이는 2006-07년 발표된 인도 태평양 비전에 나와 있는 내용이기도 하다. 해양안보 개념이 보다 광범위해지면서, 지역 내 다차원적인 위협은 군사문제에 국한되지 않고, 해상범죄, 재해재난, 기후변화와 같은 비전통적 안보 이슈까지 포괄하게 되었다. 세계적으로 해양 공공재 사용이 증가하고 인간사회가 해양에 더 의존하게 되면서 세계 공급망의 안정, 디지털 기술, 그리고 인간안보 같은 이슈들도 새로 주목받고 있다.
그럼에도 불구하고, 오늘날 인도 태평양 지역에서의 가장 큰 리스크는 지정학적 동-서 갈등에서 비롯되는 우발적 해상충돌 가능성이다. 현재 진행형인 우크라이나 위기가 이를 증명한다. 러시아가 우크라이나 침공을 감행한 데에는 여러 가지 동기가 있었겠지만, 흑해를 완전히 통제하고자 한 이유도 있을 것이다. 이는 유엔 주도의 국제질서가 얼마나 연약한지를 증명했고, 인도 태평양 지역에 큰 교훈을 준다.
우크라이나 사태의 뿌리는 냉전 시기 동-서 간 지정학에 있다. 1차 대전에 따른 독일의 굴욕이 2차 대전으로 이어졌음은 많이 알려진 사실이다. 그렇다면 러시아는 1991년 소련이 해체된 것에 대한 분노가 이어져 우크라이나에서의 모험을 감행한 것인가? 중국은 인도 태평양 지역에서 그들이 겪은 “굴욕의 세기(century of humiliation)”을 바로잡으려고 할 것인가?
최근 전문가들은 인도 태평양에서의 미-중 간 지정학적 경쟁을 “신냉전”으로 묘사하기 시작했다. 2005년에 로버트 카플란(Robert Kaplan)은 “미-중 간 군사적 경쟁이 21세기를 결정할 것 … 중국은 과거 러시아보다 더 강력한 상대가 될 것”이라고 예측했다. 힘의 경합(powerplay)은 시작되었다. 현상을 유지하고자 하는 서양은 현존하는 국제질서를 보존하기 위해 불만있는 수정주의적 동양에 대항하고자 한다. 분명한 것은 현존하는 국제체제 내에서 두 진영 간 갈등은 중재될 수 없다는 것이고, 국제사회의 의지를 집행할 여력도 없다는 것이다.
우크라이나 위기는 러시아 주변국에 의해 촉발된 것이 아니다. 우크라이나는 희생되었고, 벨라루스는 러시아 전쟁수행의 수단이 되었고, 다른 주변 국가들은 소용돌이에 휘말린 것이다. 우크라이나는 핵을 포기한 1991년부터 희생되기 시작됐고, 러시아가 침공한 2022년 2월 전까지 나토(NATO)에 가입하지 못했다. 하지만 러시아의 목적은 2014년 크림반도 합병 이후 확인되었다. 그렇기 때문에 우크라이나가 나토에 가입했다 하더라도 나토의 직접적인 군사적 지원을 받을 수 있었을 것인지 의구스럽다. 인도 태평양 지역으로 넘어와서 생각해보자. 중국이 “굴욕의 세기”를 극복하고자 역내를 지배하고자 한다면 어느 국가가 희생되고 어느 국가가 수단으로 사용될 것인지 명백하다. 잠재적 희생국 – 인도, 베트남, 대만 등 – 모두 미국과 공식적인 동맹을 체결하지 않았다. 미국의 동맹국인 일본, 한국, 그리고 필리핀은 핵무기가 없다. 중국 전쟁수행의 수단이 될 만한 국가들은 러시아, 캄보디아, 이란, 북한, 파키스탄 등 무궁무진하다.
자세히 살펴보면, 인도 태평양에서 무력분쟁이 발생한다면 우크라이나 사태 그 이상이 될 것이다. 이 지역은 중국의 일대일로 전략과 미국의 인태전략이 충돌하는 지역이다. 아세안과 한국 같은 주변국들은 두 국가 사이에서 선택을 해야 하는 딜레마에 빠져 있다. 트럼프 대통령은 쿼드와 오커스 등을 통해 중국을 봉쇄하고자 했다. 2021년 2월에는 나토가 역사상 처음으로 중국을 안보에 대한 도전으로 식별했고, “아시아에 국한되지 않으면서 유일하게 경제적인 행위자도 아닌 체계적(systemic)인 경쟁자”로 정의했다. 2021년 9월, 유럽연합은 자체적인 인도 태평양 전략을 발표하면서 미국의 전략을 옹호했고, “세계 관문(global gateway)” 계획을 공개하면서 중국의 “일대일로”에 대항하고자 한다. 2022년 2월, 중국은 미국의 인태전략에 대해 “인도 태평양 지역의 나토”라고 비난했고, “진영 간 대결구도를 형성하고자” 한다고 주장했다.
미국은 남중국해 상 중국의 행위에 저항하기 위해 “자유롭고 열린” 인도 태평양을 주창한다. 여기서 말하는 “자유”란 전통적인 의미에서 자유항행과 해상에서 강압적인 위협으로부터의 자유를 의미하고, “열린”은 공정하고 공평하게 해양공간을 사용할 수 있는 환경을 의미한다. 중국은 이에 대항해 자유항행 뿐만 아니라 서태평양 상 미국의 강압으로부터의 자유를 주장한다. 나아가 국제해양법(UNCLOS)에서 규정하고 있는 자유항행 원칙의 해석이 인도를 비롯한 타 아시아 국가들에 더 유리하고, 국제해양법에 서명하지도 않은 미국이 자유항행작전(FONOP)을 수행한다고 비난한다.
우크라이나 위기는 전쟁 선포의 정당성(jus ad bellum)과 전쟁 행위의 정당성(jus in bello)과 같은 유엔 주도의 국제법과 질서에 도전을 가하고 있다. 인도 태평양에서도 비슷한 위기가 발생할 수 있다. 미국은 중국이 수정주의 국가로써 규칙에 기반한 질서를 무시하고 “힘이 곧 정의(might is right)”라는 위험한 전례를 남긴다고 주장한다. 지난 2016년, 중국은 필리핀의 제소에 따른 국제상설재판소(PCA)의 판결을 무시했다. 여기서 중국은 묻는다: 규칙에 기반한 질서는 누가 수립한 규칙인가? 중국에 따르면 미국은 2차 대전 이후 서양이 만든 규칙을 자신의 이익에 기반해서 부과하고 있다고 한다. 중국은 대신, “보편적인 국제법”을 따를 것이라고 한다. 지난 2019년 싱가포르에서 열린 국제해양안보회의에서 중국의 한 해군장교는 국제해양법이 과거 로마제국 법제에 기반을 두고 있고, “아시아의 가치”에 위배된다고 했다. 하지만 이는 잘못된 주장이다. 인도도 “아시아의 가치”를 대변하지만, 2014년 방글라데시에 손을 들어준 국제재판소의 판결에 승복하면서 국제해양법을 지지했다.
내러티브 게임이 인도 태평양 지역을 분열시키고 있다. 미국의 전략은 중국-러시아 간 전략적 파트너십 관계를 강화하고 있다. 아세안은 미-중 사이 선택을 회피하고 있지만, 중국의 압력 하 아세안 회원국 간 단합이 얼마나 더 지속될지 알 수 없다. 인도도 비슷한 딜레마에 봉착해 있다. 독자성(autonomy)을 보장하기 위해 인도는 중국과의 관계 강화를 모색했지만, 인도-중국 국경 상 중국의 살라미 전술(salami slicing)에 의해 인도는 미국과 더 가까워지고 있고, 이 또한 역내 균열에 기여하고 있다.
유라시아 위기는 우크라이나를 넘어 유럽, 나토, 그리고 미국에까지 안보 불안을 야기하고 있다. 인도 태평양에서 전쟁이 발발한다면 인도양 그리고 서태평양 전 해상에 대규모의 직접적인 안보불안을 야기할 것이다. 세계경제에도 막대한 영향이 있을 것이다. 인도 태평양이 세계 GDP의 약 60%를 차지하는 점을 감안할 때 세계 공급망에 차질이 빚어질 것이며, 인플레이션이 발생할 것이다. 나아가, 해상무역, 특히 석유와 LNG 수송에 차질이 빚어질 것이며 말라카 해협과 호르무즈 해협의 봉쇄는 보스포루스나 다르다넬스 해협의 봉쇄 때와는 차원이 다른 영향이 있을 것이다.
인도 태평양에서의 해상 무력충돌은 핵무기 사용을 촉발할 위험이 있다. 우크라이나 분쟁 당사국 중 러시아만 핵무장 국가인데, 인도 태평양 지역에서는 중국, 인도, 파키스탄, 북한 등 핵무기를 보유하고 있는 국가들이 훨씬 많다. 이러한 국가들이 분쟁에 연루되면 문제는 더욱 복잡해질 것이다. 뿐만 아니라, 핵을 보유하고 있지 않은 일본과 같은 국가들은 핵무장을 하려 할 것이고, 이는 핵확산방지조약(NPT) 레짐의 붕괴를 의미할 것이다.
여기서 나아가야 할 길은 유엔 개혁을 통해 변화하는 지정학적 환경을 반영하는 일일 것이다. 이는 유엔 안전보장이사회 5개국이 독단적이고 패권주의적으로 행동하는 것을 예방할 것이다. 유엔헌장 제27조 3항에 따르면 분쟁에 연루된 국가들은 투표를 기권하도록 되어있지만, 안보리 국가들은 편의에 따라 계속해서 유엔상임이사회 결정에 대해 거부권을 행사하고 있다. 지역 국가들은 ‘복수주의(plurilateralism)’를 통해 국가안보를 추구해야 할 필요성이 생겼다.
나아가, 지역 국가들은 자국의 안보를 위한 자구책(self-reliant)을 고민해야 하며, 잠재적인 적대국에 대한 확실한 억지력을 확보해야 한다. 복수주의 파트너십 또한 이러한 일련의 노력의 일부일 것이다. 이들은 개발도상국의 역량강화와 해양영역인식(MDA) 능력 강화를 도와 스스로 안보를 책임질 수 있도록 지원해야 한다. 마지막으로, 지역 국가들은 협력을 통해 법적 프레임워크를 강화해야 하고, 이견 충돌을 국제해양법을 포함한 국제법을 통해 해결방법을 모색해야 한다.
결론적으로, 인도 태평양 지역의 해양안보는 행동강령(code of conduct)과 신뢰구축(confidence-building)과 같은 단순 기능주의적 수준으로 보장되지 않는다. 법적으로 구속되지 않는 메커니즘을 통해 해결책을 모색하는 것은 보다 광범위한 지정학적 병폐의 증상만을 통해 해결책을 강구하는 것과 같은 것이다.
Contemporary Maritime Security in the Indo-Pacific: Lessons from the Ukraine Crisis
Captain (Dr.) Gurpreet S. Khurana
Professor
Indian Naval War College, Goa
The Indo-Pacific region represents the ‘maritime underbelly’ of Asia, wherein economic development and prosperity hinges on good order at sea and the littoral. This was also the premises of the contemporary Indo-Pacific vision conceived in 2006-07. With the concept of maritime security now being viewed more holistically, the multifarious insecurities confronting the region range from military threats to the non-traditional security issues like maritime crimes, natural disasters and accidents at sea, climate-change and sea-level rise, the degradation of marine eco-systems and environment. Due to the increasing reliance on the seas and the unprecedented growth of activity in the global maritime common, issues of supply-chain resilience, digital technologies and human safety and security also deserve due attention.
Notwithstanding the recent focus on the ‘softer’ facets of security within the enlarged policy domain, the most overwhelming maritime insecurity for the Indo-Pacific region in the foreseeable future is likely to emanate from geopolitical contestation between the West and the East, leading to an intentional or inadvertent military escalation at sea. The ongoing Ukraine crisis portends this. Notwithstanding Russia’s push to control the strategic Black Sea coast, the crisis is largely a ‘heart-land’ continental affair. It nonetheless provides relevant lessons for the maritime Indo-Pacific by exposing the fragility of the UN-led international order. Furthermore, the precursors of the Ukraine crisis mirror the insecurities, motivations and alignments in the Indo-Pacific ‘rim-land’.
The Ukraine affair is clearly rooted in the Cold War geopolitics between the East and West. It is well known that the post-World War I humiliation of Germany sowed the seeds for World War II. The moot question is whether the disintegration of the Soviet Union in 1991 caused Russia such ignominy so as to threaten global peace through its adventure in Ukraine. By extrapolation to the Indo-Pacific, will China redress its “century of humiliation” by the West in a similar manner?
Lately, analysts have discerned the geopolitical contestation in the Indo-Pacific between the US and China, calling it “the new Cold War” (Brands and Gaddis, 2021). As long ago as in 2005, Robert Kaplan had predicted, “The American military contest with China will define the 21st Century. And China will be a more formidable adversary than Russia ever was (Kaplan, 2005).” The power-play is on. The status quoist West seeking to preserve the established international order is arrayed against the revisionist East, which perceives the current order as unable to meet its aspirations and is thus unfair. Clearly, the existing international system is unable to adjudicate on the legitimacy of the two conflicting perspectives, much less to enforce the will of the international community.
The Ukraine crisis was not triggered by any of Russia’s neighbours, who have become either a victim (Ukraine) or an instrument (Belarus), or those caught in the ‘crossfire’. Ukraine became the victim since it had abandoned nuclear weapons in 1991, and it could not join NATO before the February 2022 Russian military advance. However, the contours of Russian intent were beginning to be discerned as early as with the 2014 annexation of Crimea. It is, therefore, debatable if Kyiv would have attained NATO’s overt military support even if it had joined the collective security organization. In the Indo-Pacific, if China seeks regional preponderance to settle scores with the West for its “century of humiliation”, it is not difficult to guess who the victims and instruments would be. Alike Ukraine, most potential victims in the Indo-Pacific – ranging from India to Taiwan and Vietnam – enjoy no formal security guarantees from the US. Those like Japan, South Korea and the Philippines that the US is formally committed to, are not nuclear weapon States to fend for themselves in the possible scenario when Washington gets ‘cold feet’. Alike Belarus, the instruments for China in the Indo-Pacific could well be one or more of the many: Russia itself, Cambodia, Iran, North Korea, Pakistan, and so on.
A closer look indicates that the potential for an armed conflict in the Indo-Pacific far exceeds what happened in Ukraine. This is an arena where two competing strategies for influence operate: China’s BRI versus the US Indo-Pacific. Choosing between the two has become a major dilemma for the regional countries ranging from the ASEAN to South Korea. First articulated by President Donald Trump in November 2017, the US strategy seeks to contain China through anti-China groupings like the Quad and AUKUS. In February 2021, for the first time ever, the NATO named China (along with Russia) as a security challenge, calling it a “a full-spectrum systemic rival, rather than a purely economic player or an only Asia-focused security actor (NATO, 2020).” In September 2021, the EU endorsed the US Strategy through its own Indo-Pacific strategy, and concurrently launched its “Global Gateway” economic-connectivity plan to counter China’s BRI, in a manner that it would create “links”, rather than “dependencies” (European Commission, 2021). The US considers the BRI as a politico-economic threat that could “push the US away from its current position in the global economy and move China toward the center”; for which, the US must secure its “fundamental interest since World War II (by ensuring) that no single power dominates the Eurasian supercontinent (Hillman, 2018, p. 10).” In Sep 2021, China began an information offensive decrying the newly formed AUKUS saying that it will lead to a dangerous arms race, nuclear proliferation, and will destabilize the region. It is thus unclear whether AUKUS would meet its aim of restraining China’s assertive behaviour or enhance regional frictions. In February 2022, China reacted to the new US Indo-Pacific Strategy by calling it an effort to form an “Indo-Pacific version of NATO” that seeks “to escalate bloc confrontation in the region” (Xinhua, 2022a; Xinhua, 2022b).
The US calls for a “free and open” Indo-Pacific to counter China’s actions in the South China Sea (SCS). “Free” refers to traditional freedom of navigational, and freedom from coercive threats in and from the sea, whereas “open” stands for an environment that facilitates a fair, equitable and inclusive sea-going economic and other forms of enterprise among stakeholders. China counters this by saying that as a major stakeholder in the maritime region, it not only seeks navigational freedoms and a fair sea-borne economic enterprise, but also the freedom from US coercion in the western Pacific. It also says that its interpretation of the UNCLOS on navigational freedoms is more aligned to the positions of other Asian countries, including India, whereas the US has not even ratified the UNCLOS but has been undertaking FONOPs to coerce the regional littorals. This enables China to exploit the fault-lines between the US and its Indo-Pacific partners.
Undeniably, the Ukraine crisis has challenged the UN-based international law and order, denting both jus ad bellum (right to resort to war) and jus in bello (rules of war). A similar potential exists in the Indo-Pacific region. The US alleges that as a revisionist power, China flouts the rules-based order (RBO) in the SCS, and sets a dangerous precedent of ‘might is right’. In 2016, Beijing rejected the international tribunal’s verdict in its legal case against Philippines. At this point, China asks: RBO is based on whose rules? It asserts that the US is asserting rules that were made by the West after World War II to preserve its own entrenched interests. It says that it would follow “universally applied rules of international law” rather than “imposed international law of one single state”. China is now trying to advance its own narrative. During the 2019 International Maritime Security Conference in Singapore, a retired PLA Navy Captain said that the UNCLOS is based on the historic Roman legal system, and is, therefore, an unfair imposition upon “Asian values.” However, this narrative is not without a major flaw. India too represents Asian values, but in 2014, it upheld UNCLOS by accepting the adverse verdict of the international court in its legal case against Bangladesh.
The game of narratives is polarizing the Indo-Pacific region. The US strategy is strengthening China-Russia strategic partnership to become an anti-West military alliance. Whereas the ASEAN Outlook in Indo-Pacific (AOIP) seeks avoid choosing sides between US and China, it is unclear how the ASEAN members would maintain solidarity when individually subjected to differing magnitudes of politico-military pressures from China; for instance, in the SCS disputes. India faces a similar dilemma. In pursuit of its strategic autonomy, India has sought to improve its relations with its super-power neighbour China, but the latter’s salami-slicing across the India-China land border is forcing it to align more closely with the US, thus contributing to regional polarization.
The stated trigger for Ukraine crisis was the treatment of Russian-origin people of Ukraine’s Donbass region. The Indo-Pacific region is not devoid of many such triggers, ranging from Tibet to Taiwan, and the maritime-territorial disputes. The western Pacific and northern Indian Ocean are witnessing a trend of increasing multi-national naval deployments, the FONOPS being conducted by the US Navy, the declaration of ADIZ over disputed territories, all of which adding to the potential for military escalation. The increasing number of submarines in the area is an issue of particular concern, also leading to complexities of water-space management. In addition, the regional waters are replete with examples of ‘grey zone operations’ that could escalate to war due to miscalculation. Such operations also involve the fishermen-turned maritime militia, the nautical version of the shadowy “little green men” who appeared Ukraine before the Russian annexation of Crimea in 2014.
The Eurasian crisis has caused national security insecurities beyond Ukraine across Europe; and through the NATO, also reaching the US. A maritime-military war in the Indo-Pacific will have direct and major national security impact on the entire maritime space of the Indian and western Pacific oceans. It would also have grave consequences for the global economy, including supply-chain disruption, hiking the hydrocarbon prices and inflation, particularly given that the Indo-Pacific contributes to nearly 60 per cent of the global GDP. It will necessarily disrupt sea-borne trade – particularly oil and LNG shipments – across the critical oceanic passages like the Malacca and Hormuz Straits, leading to economic effects several magnitudes greater than the disruption of trade across the Bosporus and Dardanelles Straits and the semi-enclosed Black Sea.
The maritime conflict in the Indo-Pacific may even transcend the nuclear threshold. Although the Ukraine conflict directly involved only a single nuclear weapon State (Russia), it has triggered the insecurity of a nuclear war, albeit implicitly. With many more countries in the Indo-Pacific possessing nuclear weapons (China, India, Pakistan, North Korea), the insecurities are likely to be more complex, and more explicit. Possibly, the Ukraine crisis may compel more Indo-Pacific countries like Japan to opt for nuclear weapons before such a conflict occurs, leading to the end of the NPT regime.
The clear way ahead for the Indo-Pacific region is to press for UN reform to reflect the realities of the contemporary geopolitical environment. This would prevent the P-5 from acting unilaterally in global affairs in a hegemonic manner. This propensity has manifested on numerous occasions, with Ukraine being the latest example. Whereas Art 27(3) of the UN Charter provides for States involved in a crisis (including major powers) to abstain from voting, non-adherence to this rule was tacit ‘marriage of convenience’ among the P-5, who continue to veto any UN Security Council decision against any breech of international peace and security. The regional countries will also need to seek national security through the concept of ‘plurilateralism’, which involves the participation of States in a variety of bilateral and multilateral arrangements in the region, while also maintaining inclusivity and the centrality of ASEAN.
To the extent feasible, the regional countries would also need to become self-reliant in ensuring their own security and develop credible deterrence against potential adversaries, including through preferred plurilateral partnerships. Such partnerships would also need to help the smaller countries in capacity-building and maritime domain awareness (MDA) to enable them to fend for themselves. The regional countries and stakeholders would also need to enhance economic connectivity to develop alternative resilient supply chains, so as to enhance their geo-economic options. They would also need to collaborate to strengthen legal frameworks and reconcile their differences on interpretation of international law, including the UNCLOS.
In sum, maritime security in the Indo-Pacific region cannot possibly be assured merely at the functional level through codes of conduct and confidence-building. To focus merely on such non-legally binding mechanisms would be akin to addressing merely the symptoms of the broader geopolitical malaise that effects the world and this dynamic maritime-littoral region.
References
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- 악력
Captain (Dr.) Gurpreet S. Khurana is a strategic analyst of the Indian Navy. Prior to his current position at NWC, Goa, he was Executive Director of National Maritime Foundation, New Delhi. He specializes in the Indo-Pacific conceptualization, maritime strategy, maritime law and naval doctrine. He also teaches Law of the Sea at Mumbai University.
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