KIMS Periscope 제289호
간접지원: 미-중 전략경쟁 시대 한국의 대응전략
미국과 중국 사이 전략경쟁이 격해지면서 한국의 전략적 딜레마 또한 깊어지고 있다. 동맹국으로서 한국은 미국을 지원할 것으로 기대되지만 최대 무역국으로서 중국을 완전히 소외할 수도 없는 노릇이다. 또한 중국과 북한 사이 긴밀한 관계, 그리고 그것이 한국 국가안보에 미치는 영향을 고려해도 한국은 중국과 가까운 관계를 유지할 필요가 있다. 그러한 이유로 한국 정부는 미국과 중국 사이에서 균형잡힌 접근을 취하려 노력해왔다. 그러나 일본과 호주처럼 다른 미국 동맹국들이 모두 미국과 협력을 강화할 때 한국은 상대적으로 중국과 가까운 상태로 남아있게 되고, 그 결과 “한국은 친중”이라는 이미지가 형성된다. 한국은 미-중 사이에서 어떤 전략적 포지셔닝을 취해야 하는가?
필자는 한국이 공개적으로 미국을 지원하되 간접적인 방식을 택해야 한다고 주장한다. 한국이 법질서에 기반한 (rule-based) 자유주의 국제질서 속에서만 번영할 수 있다는 점을 부정하기 어렵다. 그것만으로도 한국이 미국의 자유주의 질서를 유지하려는 노력을 지원해야 하는 이유가 될 수 있다. 하지만 한국은 동시에 미-중 전략경쟁의 최전선에 위치해 있다. 한국이 미국을 직접적으로 지원할 수록, 중국의 한국에 대한 보복 가능성이 높아지고, 그러면 미국도 연루(entrapment)의 부담이 커지게 된다. 따라서 한국은 이러한 위험을 줄이기 위해서 “연성 균형”의 정책을 우선적으로 취하되, 그럼에도 불구하고 중국이 보복을 가해온다면 다른 미국 동맹국들과 함께 “강성 균형”을 추구하게 될 것이라는 결기를 보여줄 수 있어야 한다.
본 소고는 먼저 한국 전략에 대한 국내 논의를 비판적으로 검토하고 대안으로 “간접 지원” 전략을 제안한다. 한국의 대만 정책을 예시로 “간접지원” 전략을 정책수준에서 어떻게 적용할 수 있는지 고찰해보겠다.
전략적 모호성 대 전략적 명확성
문재인 정부는 소위 “헷징 (양다리 걸치기)”전략을 추구했던 것으로 보인다. 이에 대하여 문재인 정부 관계자들은 한국의 국익을 우선시하며 실용적인 접근을 취했다고 설명해왔다. 따라서 사안마다 한국의 입장이 달라질 수도 있다는 것이다. 하지만 이런 접근방식은 5G, 신장, 남중국해 등 민감한 문제들에 대하여 과연 한국이 미국을 지지하는 것인지 중국을 지지하는 것인지 혼란을 초래해왔다. 예를 들어, 2021년 바이든 대통령과의 정상회담에서 문재인 대통령은 대만 해협의 안정과 평화의 중요성에 동의한다고 밝혔지만, 바로 다음 날 정의용 외교부 장관은 이러한 대통령의 발언이 “일반적 원칙”에 대한 언급에 지나지 않는다고 덧붙였다. 따라서 문 정부의 “균형잡힌 접근”은 종종 “전략적 모호성”으로 해석될 법하다. 문제는 일본, 호주, 서유럽의 동맹국들이 미국에 가까이 다가갈 때 한국은 상대적으로 중국에 가깝게 남아있는 모양새가 연출된다는 점이다. 문재인 정부의 “전략적 모호성”는 의도와 다르게 “친중”의 이미지를 만들어내는 결과를 초래했다.
윤석열 정부는 정확히 이런 문제를 인지하여 “전략적 명확성”의 정책을 추구하겠다고 밝혔다. 한미동맹을 다시 강조하며 한국이 “글로벌 중추국가”가 될 것이라 선언했다. 중국에 대해선 “상호 존중” 및 “원칙에 입각하여” 한중관계를 발전시킬 것이라고 밝혔다. 그러나 이런 선언은 대중국 외교에 대한 한국 정부의 목표를 말하는 것이지 전략이 될 수 없다. 지금까지 윤정부는 한중관계를 과연 어떻게 “상호존중” 및 “원칙”에 기반한 관계로 만들 것인지 구체적인 전략을 제시한 적이 없다. 만약 중국이 한국의 주권에 대하여 “존중”하지 않는 모습을 보일 때 한국은 어떻게 대응할 것인가? 미국과 더욱 긴밀하게 협력한다고 중국이 경제적 또는 군사적 보복조치를 가해올 때 한국의 대응전략은 무엇인가? 윤정부의 “전략적 명확성” 은 중국의 강압적 조치에 따른 위험을 어떻게 관리할 지 구체적인 전략이 부족한 문제가 있다.
한국의 대미 간접 지원
미-중 강대국 경쟁의 틈바구니를 헤쳐 나갈 한국의 최적화된 전략은 다음 두 가지 조건을 만족해야 한다. 첫째, 한국 정부는 법질서에 기반한 자유주의 국제질서를 지지하고, 따라서 그런 국제질서를 유지하려는 미국의 노력을 지원한다는 의도를 명확히 밝힐 수 있어야 한다. 둘째, 그런 한국의 의도를 명확히 인식함에도 불구하고 중국으로 하여금 즉시 보복조치를 취하길 망설이도록 만들수 있어야 한다.
표1. 간접지원 개념
직접 지원 | 간접 지원 | |
이슈 영역 | 상대적으로 더욱 민감한 이슈 | 상대적으로 덜 민감한 이슈 |
협력 방식 | 단독 또는 한미 양자관계 | 다자 협력체 또는 국제기구 |
이익과 질서 | 미국 국가이익 | 자유주의 국제 질서 |
그렇다면 한국은 미-중 전략경쟁에서 미국을 간접적으로 지원하는 것이 합리적인 선택이 된다. 간접지원 전략은 미국을 지원한다는 의사를 명확히 밝히지만 간접적인 방식으로 그러하겠다는 신호를 보낸다. 위의 표 1은 간접지원 전략의 개념을 설명한다. 첫째, 한국은 중국이 그나마 상대적으로 덜 민감하게 여기는 이슈부터 먼저 미국을 지원할 수 있다. 예를 들어, 한국은 국제 보건안보 또는 기후변화에 대하여 설령 중국의 입장과 충돌한다 하더라도 미국의 정책과 보조를 맞춰야 한다. 둘째, 한국은 단독으로 또는 미국과 함께 양자관계 틀에서 중국은 비판하길 삼가야 겠지만, 다자주의 협력체에선 비판의 목소리를 더할 수 있다. 예를 들어, 한국이 신장, 홍콩 문제에 대하여 비판적 의견을 밝히고자 한다면 단독 또는 한미동맹의 틀보단, G-7 또는 유엔과 같은 다자주의 무대에서 여러 나라들이 함께할 때, 중국 보복조치의 위험을 분산시키는 효과를 노릴 수 있다. 셋째, 한국 정부는 미국의 패권주의적 지위가 아니라 미국이 주도하는 자유주의 국제질서의 비젼을 지원한다는 이미지를 유지해야 한다.
미국 정부는 동아시아 지역의 안정성 유지하기 위해 일단 한국의 간접지원 전략을 수용할 것으로 예상된다. 미국의 동맹국들 중에서 한국은 거리상 중국에 가장 가깝게 위치해 있고, 일본이나 호주와 달리 “바다의 차단성”을 누리지 못한 채 육지로 연결되어 있다. 다른 미국 동맹국들에 비해 무역 구조상 중국의 경제적 압력에 더욱 취약하게 노출되어 있기도 하다. 이는 한국이 중국의 보복 수단에 가장 직접적으로 노출되어 있고, 한국이 중국의 위협으로부터 도움이 필요할 때 미국의 신뢰성 또한 영향을 받게 됨을 의미한다. 대만을 제외하면 한국이야말로 미-중 전략경쟁의 최전선에 위치해 있기 때문에, 위기관리 차원에서 한국은 제2선에서 미국을 지원하는 것이 합리적이다. 비슷한 이유로 간접지원 전략은 중국도 수용할 가능성이 없지 않다. 한국이 미국을 지원할 의사를 명확히 밝혔지만, 간접적인 지원 방식은 한중관계가 위기에 봉착하는 상황을 최대한 피하려는 한국의 바램을 표현한다. 만약 그런 자제에도 불구하고 중국이 보복을 가해온다면 오히려 미국 및 다른 동맹국들과 협력을 강화할 수 있다는 결의를 전달할 수도 있다.
이러한 간접 지원의 전략을 정책 수준에서 어떻게 시행할 수 있을까? 대만 문제를 예로 보자. 한국은 먼저 비군사적 영역에서 대만과 협력을 강화하는 방식으로 대만 방어를 위한 미국의 노력을 지원할 수 있다. 고위관료 상호 방문을 늘리면서 외교 관계를 확대할 수 있다. 반도체 부문에서 한국과 대만은 상호경쟁을 하기도 하지만 동반 성장을 위한 협력도 가능하다. 예를 들면 한국의 대만 무역 대표부 관계자는 한국이 대만으로 수출하는 반도체는 대부분 메모리칩인 반면 비메모리칩 분야에선 대만으로부터 수입을 한다고 밝혔다. 다시 말해 한국과 대만이 기술혁신 분야에서 시너지 효과를 추구하는 파트너가 될 수 있음을 시사한다. 만약 대만 해협에서 어떤 급변사태가 발생한다면 한국은 비전투원 탈출과 같은 후방지원을 할 수 있다. 간접지원의 전략의 논리에 따르면, 윤석열 대통령은 낸시 펠로시 미국 하원의장이 방문했을 때 싱가폴, 말레이시아, 일본의 지도자들이 그랬던 것처럼 만났어야 했다. 사실상 다자주의 협력의 틀에서 한국의 대만에 지지 의사를 보여줄 수 있었기 때문이다.
의도, 신호, 신뢰
혹자는 이러한 간접지원 전략이 사실상 문재인 정부의 “전략적 모호성”과 크게 다르지 않다고 비판할 수 있다. 그러나 간접지원 전략은 인도-태평양 지역에서 미국이 주도하는 노력들을 지원한다고 명확히 그 의도를 밝힌다는 점에서 구분된다. 동시에 간접지원 전략은 윤석열 정부의 “전략적 명확성” 보다 중국의 보복 가능성에 대한 위기관리를 더욱 심각하게 고려한다는 점에서도 구분된다. 요약하면 간접지원 전략은 “전략적 모호성”보다 명확하며 “전략적 명확성”보다 신중하다. 밑의 그림1은 이와 같은 논의를 시각적으로 표현한다.
그림1. 미국-중국 사이에서 한국 전략적 위치의 범위
마지막으로 간접지원 전략은 미-중 관계 개선을 위한 돌파구의 여지를 남겨놓는 장점이 있다. 패권경쟁이 확대되면서 미-중간 전략대화의 기회는 급격히 줄어들고 있다. 양국의 정부관료 간, 군부 사이, 심지어 싱크탱크 사이에서도 만남의 기회가 줄어들고 있다. 상대적으로 한국의 정부기관과 연구소들은 여전히 중국 측과 주기적으로 교류를 유지하고 있다. 미국의 모든 동맹국들이 중국에 대하여 똑같이 “강성 균형”을 추구할 필요는 없다고 인정한다면, 한국이야말로 미국과 중국 사이 전략대화를 중재할 수 있는 공간을 창출할 수 있는 위치에 있다. 이러한 이유에서도 한국은 미국의 대중국 “강성 균형” 접근을 직접 지원하는 것보다, “연성 균형”의 접근으로 간접 지원하는 것이 바람직하다. 하지만 그런 중재 외교를 위해서도 한국은 먼저 미국과 신뢰를 회복해야 한다. 한국의 간접지원 전략은 그런 장기적 목적을 위해서도 좋은 첫 단추가 될 수 있다.
*보다 자세한 내용은 한국해양전략연구소의 정책보고서 시리즈 No. 2022-12 “미-중 전략경쟁시대: 한국의 후방지원전략”을 참고하시기 바랍니다.
(링크: https://kims.or.kr/publication/policy-report/kims-22-12/ )
* 본 연구는 필자 개인의 의견으로 미국 국방부 및 미국 정부의 의견을 반영하지 않습니다.
Indirect Support : South Korean’s Strategy in the Middle of US-Strategic Competition
As the strategic competition between the United States and China has intensified, South Korea’s strategic dilemma also has deepened. As a treaty ally, South Korea is expected to support the United States, but it cannot afford to entirely alienate China as the country’s biggest trade partner. Also, Seoul needs to stay in close contact with Beijing for China’s close relationships with North Korea and its impacts on South Korea’s national security. For these reasons, South Korean has tried to maintain a balanced approach between the US and China. But when the other US allies like Japan and Australia strengthens their ties with the United States, South Korea remains relatively close to China in comparison, creating the image of “Pro-China.” How should South Korea manage this problem of strategic positioning between the US and China?
I argue that South Korea clarifies its intent to support the United States but in an indirect manner. There is no doubt that South Korea can only thrive in the rule-based and liberal international order, and it justifies South Korea’s support of the US efforts to maintain the international order in such a way. However, South Korea is situated, except for Taiwan, in the frontline of US-China strategic competition. The more directly South Korea supports the United States, the more likely China will retaliate against South Korea, which will then increase the risk of entrapment for the United States. Therefore, South Korea is better to pursue “soft-balancing” to minimize the risk first, while displaying its strong resolve that the country can join the “hard-balancing” efforts with other US allies if China retaliates.
In the following passages, I critically review the domestic debate about South Korea’s strategy, and introduce the concept of “indirect support” as an alternative strategy. This essay also explains how to apply the strategy to the policy level with example of South Korea’s policy toward Taiwan.
Strategic Ambiguity Versus Strategic Clarity
The Moon Jae-in government appears to have pursued the strategy of “hedging.” The policymakers of the Moon administration often argued that they pursued a “pragmatic approach” with priority of South Korea’s national interests above all. Therefore, it is not strange that South Korea’s position may vary per issue. However, such an approach caused a confusion for the outside observers as to whether Seoul supports Washington or Beijing on sensitive issues like 5G, Xinjiang, and South China Sea. For example, during the summit with the US President Biden in 2021, President Moon said he agreed on the importance of peace and stability in the Taiwan Strait, but South Korea’s Minister of Foreign Affairs toned it down as a mere comment on “general principle” the next day. Therefore, the Moon government’s “balanced approach” is often interpreted as exercising “strategic ambiguity.” The problem is that when Japan, Australia, and the Western European allies move closer to the United States, South Korea remains relatively closer to China in comparison. In other words, the Moon government’s “strategic ambiguity” resulted in creating the image of “pro-China” whatever its true intent was.
The Yoon Suk-yeol government clearly recognized this problem. It announced to pursue “strategic clarity” instead. The Yoon government re-emphasizes the US-South Korea alliance and vows to become a “global pivotal state.” Regarding China, the Yoon government would develop the bilateral relationship based on “mutual respect” and “principles.” But such a statement actually refers to the goal of South Korea’s policy toward China, not a strategy. To date, there is no substantive idea offered by the Yoon government about how to make the South Korea-China relationship as the one based on “mutual respect” and “principle.” How would South Korea respond when China does not “respect” South Korea’s sovereignty? What would be South Korea’s counter-strategy against China’s economic or military retaliation for South Korea’s closer coordination with the United States? The Yoon government’s “strategic clarity” still suffers from the lack of China strategy; how to manage the risks associated with China’s coercive statecrafts.
South Korea’s Indirect Support of the United States
South Korea’s optimal strategy to navigate the US-China great power competition should meet two conditions. First, Seoul should clarify its intent to support the liberal and rule-based international order, thereby supporting the US-led efforts to maintain it. Second, at the same time, South Korea’s strategic positioning should be able to make China hesitate from immediately taking punitive actions against South Korea, even with the knowledge of South Korea’s intent to work more closely with the United States.
Table 1. Concepts of Indirect Support
Direct Support | Indirect Support | |
Issue Areas | Relatively more sensitive issues | Relatively less sensitive issues |
Framework | Unilateral or Bilateral | Multilateral or International Institutions |
Interest and Order | US National Interests | Liberal International Order |
Then it is rational for South Korea to provide indirect support for the United States in its competition with China. The strategy of indirect support clearly conveys South Korea’s intent to support the United States, but it also signals that South Korea will do that in an indirect manner. Table 1 provides conceptual definition of indirect support. First, South Korea supports the US positions on the issues that are relatively less sensitive to China. For example, Seoul can invest resources in the US-led efforts on global health security or climate change, even if South Korea’s position conflicts with China’s interests. Second, Seoul may refrain from criticizing China unilaterally or bilaterally with Washington, but it should not hesitate to add voices in multilateral settings. For example, Seoul may not criticize China’s policies in Xinjiang or Hong Kong alone, but it can express the criticism together with multiple countries in G-7 meeting or the United Nations. This approach helps South Korea to distribute the risk of retaliation. Third, Seoul should shape the self-image of supporting the US vision of liberal international order, not the hegemonic interest of the United States.
Washington should accommodate South Korea’s strategy of indirect support from the perspective of regional stability. Among the US allies, South Korea is the closest to China in proximity and connected on land without luxury of “the stopping power of the ocean” that Japan or Australia enjoys. South Korea is also more vulnerable to China’s economic pressure compared to other US allies. This means that South Korea is more directly exposed to China’s tools of retaliation, and the US credibility will be at stake when South Korea is in need of help before China’s retaliation. Since South Korea is situated at the forefront of the US-China competition, the country would better to provide support from the second-line for the purpose of risk management for the alliance system as a whole. The strategy should be acceptable to Beijing. Although South Korea clarifies its intent to support the United States, its indirect manner should signal Seoul’s desire to avoid conflicting with China as much as possible. Seoul can also convey its resolve to expand the unity with US and allies if Beijing retaliates despite Seoul’s self-restraint.
How can the South Korean government implement the strategy of indirect support at policy level? Take Taiwan issue as an example. South Korea can support US efforts to defend Taiwan by engaging with Taiwan in non-military areas first. South Korea can expand its diplomatic ties through senior officials’ visits with each other. It can expand economic cooperation as well, especially in the area of semi-conductor. For example, South Korea’s trade representative to Taiwan remarked that South Korea’s semiconductor exports to Taiwan are mostly memory chips while its imports from Taiwan are mainly non-memory chips. This implies that they can not only compete but also become partners to pursue synergy effects in technological innovation. If a contingency occurs in Taiwan Strait, South Korea can provide rear-area support such as non-combatant evacuation. According to the logic of indirect support, President Yoon should have met with the US congresswoman Nancy Pelosi during her visit to South Korea in August. All the leaders of Malaysia, Singapore and Japan met with her. President Yoon’s meeting with Congresswoman Pelosi could have showcased South Korea’s support of Taiwan in a kind of multilateral setting in practice.
Intent, Signaling and Trust
Critics might argue that the strategy of indirect support is not much different from the Moon Jae-in government’s “strategic ambiguity.” But the strategy of indirect support is distinguished because it clarifies South Korea’s intent to support the US-led efforts in Indo-Pacific region. At the same time, the strategy takes the need of risk-management with China’s potential retaliations more seriously than the Yoon government’s “strategic clarity” approach. In short, the strategy of indirect support is clearer than “strategic ambiguity,” and more prudent than “strategic clarity.” Figure 1 below visually summarizes this observation.
Figure 1. Spectrum of South Korea’s positioning between the United States and China
Last but not least, the strategy of indirect support leaves a room for breakthrough to improve the US-China relationships. As the competition intensifies, the opportunities for strategic dialogue have significantly diminished between the two countries. There are less and less meetings between government officials, military officers, and even think tanks between the US and China. On the contrary, South Korean government agencies and academic institutes still hold events with Chinese counterparts on a regular basis. If one can agree that all US allies do not always have to pursue hard-balancing against China at the same time, then South Korea can reserve a room to broker a deal between the US and China. For these reasons as well, it is optimal for South Korea to take the strategy of indirect support of the US with “soft-balancing” against China rather than direct support with “hard-balance.” However, even to conduct such a “broker” diplomacy, Seoul needs to establish a good line of trust with Washington first. Communicating the strategy of indirect support should be the first useful step.
* The views in this article are author’s only and should not be construed as carrying the position of the US Department of Defense or the US Government.
- 약력
조성민 박사는 미국 국방부 산하 아시아-태평양 안보 연구소의 교수로 하와이에서 근무하고 있다. 조박사의 전문분야는 미-중 전략경쟁, 중국 국내정치, 한반도-중국관계, 동아시아 내 미국 동맹체제이다. 조박사는 World Politics, The China Journal, Asian Security, Journal of Indo-Pacific Affairs, Korea Observer 등 해외유명 학술지에 많은 논문을 출판해왔다. 또한 조박사의 정책 분석은 Foreign Affairs, Washington Quarterly, War on the Rocks 등 매체에 출판되었다. 학계에 들어오기 전 대한민국 육군 정보장교(통역 특기)로 3년간 복무하였으며 그 중 7개월은 이라크로 파병을 다녀왔다. 조성민 박사는 고려대학교에서 학사를, 북경대학교에서 석사를, 조지타운대학교에서 박사 학위를 받았다.
Dr. Sungmin Cho is a professor of the Asia-Pacific Center for Security Studies, an academic institute of the US Department of Defense, based in Hawaii. His area of expertise covers US-China Strategic Competition, Chinese domestic politics, China-Korean Peninsula relations, and the US alliance in East Asia. Dr. Cho has published numerous articles in peer-reviewed journals, including World Politics, The China Journal, Asian Security, Journal of Indo-Pacific Affairs, and Korea Observer. His commentaries also appeared in Foreign Affairs, Washington Quarterly, and War on the Rocks, among others. Prior to the academic career, Dr.Cho served in the Korean Army as an intelligence officer for three years, including seven-month deployment to Iraq. He received PhD in Government from Georgetown University, Master’s degree in International Relations from Peking University, and B.A. in Political Science from Korea University.
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